Dwanaście największych polskich miast musi w ciągu 23 lat znaleźć 342 miliardów złotych na inwestycje. „Jeśli […] pozytywny scenariusz rozwoju polskich miast ma się zrealizować, a poziom życia zbliżyć w roku 2035 do tego, którym cieszą się dziś mieszkańcy miast zachodnioeuropejskich, to również nasycenie polskich miast szeroko rozumianą infrastrukturą miejską powinno zbliżyć się do takiego poziomu, jaki obserwujemy obecnie w krajach zachodnioeuropejskich” – to zdanie, opisujące fundamentalne założenie raportu PwC, demaskuje zarazem jego zasadniczą słabość. Infrastruktura komunikacyjna, społeczna, kulturowa czy każda inna jest zasobem, który kumuluje się przez cały okres rozwoju miast, w wielu wypadkach od czasów nowożytnych, nawet w wypadku infrastruktury komunikacyjnej niejednokrotnie od XIX wieku. Trudno więc oczekiwać, żeby miasta polskie miasta w ciągu kilkudziesięciu lat nadrobiły to, co innym zajęło kilkaset. Oddzielnym jest pytanie, po co miałyby to robić. Infrastruktura nie jest przecież celem samym w sobie. Ale po kolei.
Zastrzeżenia można mieć do samej metodologii i wykonania raportu. Miasta wybrane do benchmarku, czyli „miasta modelowego”, które jest punktem odniesienia dla oceny stanu infrastruktury, leżą w Wielkiej Brytanii, Niemczech, Belgii, Holandii, Szwecji, Francji, Danii i Finlandii. Państwa o niższym poziomie zamożności reprezentuje jedynie Lizbona (czyli bardzo zamożna stolica). Nie ma ani jednego miasta z Hiszpanii czy Włoch. Ta asymetria na rzecz bogatej „Północy” w oczywisty sposób „podkręca” poziom referencyjny, podczas gdy w porównaniach gospodarczych autorzy raportu odnoszą się do całej Europy Zachodniej. W części dotyczącej infrastruktury społecznej do jednego worka wrzucono przedszkola i żłobki, co nie ma najmniejszego sensu. W tym pierwszym wypadku podaż infrastruktury już właściwie nadąża za popytem na usługi, w przypadku żłobków jest dokładnie odwrotnie. Synteza syntezą, ale w tym wypadku prowadzi to do błędnych wniosków. W raporcie są też proste błędy, np. w wykresie obrazujących konieczny poziom wydatków na głowę pomylono nazwy podstawnych kategorii. Może to szczegóły, ale marka PwC każe nam oczekiwać dużo.
Kolejny problem polega na tym, że PwC zakłada pełną unifikację parametrów każdego z 12 polskich miast do wirtualnej „średniej” benchmarku. To podwójnie bez sensu. Raz, że ta średnia nie istnieje, miasta użyte do stworzenia modelu różnią się od siebie, w niektórych parametrach pewnie w istotnym stopniu. Po drugie, takie postawienie sprawy w żaden sposób nie przybliża nas do rozstrzygnięcia dylematów strategicznych, które stoją przed polskimi metropoliami. Strategia – wbrew temu, co myśli wiele osób odpowiadających w Polsce za zarządzanie publiczne – nie polega na „robieniu wszystkiego, co trzeba”, a na „wybieraniu tego, co warto”. W sytuacji posiadania ograniczonych zasobów – a jak słusznie zauważają eksperci PwC, w obliczu zadłużenia miast, reguły wydatkowej dla samorządów i zbliżającej się „dziury” funduszy UE, w najbliższych latach problem będzie narastał – prawdziwą sztuką i zarazem jedyną receptą na sukces jest trafne wybranie specjalizacji miast, a zatem inwestowanie jedynie w wybraną infrastrukturę. Smart specialization = smart infrastructure! Wątek ten pojawia się w raporcie PwC w wolumenie jednego zdania. Co więcej, zachodnie bogactwo infrastruktury, nawet jeśli w jakiś sposób podnosi jakość życia, to równocześnie kosztuje krocie i również bogate zachodnie miasta mają narastający problem z jej utrzymaniem. Dla przykładu, Berlin ma cudowny system komunikacji publicznej, ale generowany przez niego deficyt miał ogromny wpływ na katastrofalny stan finansów miasta. Nie chcę, żeby Kraków był „arm, aber sexy” (biedny, ale seksowny). Polskie miasta, rodzime metropolie: nie idźcie tą drogą!
Zresztą, dla poziomu życia naprawdę decydujące są inne zmienne, niż infrastruktura. Jestem przekonany, że subiektywna ocena jakości życia przy 90% realizacji benchmarku „nasycenia infrastrukturą” (przy całej jego ułomności) i 50% benchmarku wynagrodzeń będzie niższa, niż przy osiągnięciu 50% infrastruktury i 90% wynagrodzeń. Pytanie, w jakim stopniu te dwa wskaźniki są od siebie zależne, jest kluczem do sukcesu każdego miasta z osobna. Nawet patrząc przez modne okulary jakości życia, przez najbliższe 20 lat zasadniczym problemem polskich miast będzie w dalszym ciągu niski poziom zamożności: poziom PKB i związana z nim efektywność pracy. To konstatacja tyleż brutalna, co oczywista. Moja teza jest zatem odwrotna niż PwC: polskie miasta mają już dzisiaj często za dużo infrastruktury w stosunku do finansowych możliwości zamieszkujących je wspólnot. Tym bardziej, że duża część tej infrastruktury ma mało rozwojowy charakter (70% krakowskich muzeów) lub jest fatalnie wykorzystywana (100% krakowskich stadionów). Konieczność utrzymania tych twardych zasobów i instytucji jest podstawowym problemem polskich miast i główną przyczyną ich trudnej sytuacji finansowej.
Ostatni rozdział raportu PwC, dotyczący nowych metod finansowania inwestycji z udziałem sektora prywatnego (nie tylko PPP!), jest jakby doklejony do reszty i mógłby stanowić samodzielną całość. Trudno powiedzieć, jaki jest związek między nim a wcześniejszymi wyliczeniami. Rozumiem, że PwC ma potencjał bycia doradcą w obszarze nowych instrumentów inwestycyjnych i to jest jego święte prawo. Natomiast żmudne (i oparte na mało sensownych przesłankach) wyliczenie ogromnej skali potrzeb inwestycyjnych jest niepotrzebne – polskie miasta mogą mieć problem z mobilizacją 1/3 tej sumy. Według PwC, Kraków musiałby rocznie przeznaczać na inwestycje od ok. 1 mld do ponad 2 mld w 2035 roku. W chwili obecnej, z punktu widzenia wielu miast (w tym Krakowa) wyzwaniem może być zabezpieczenie środków na wkład własny do projektów finansowanych z budżetu UE 2014-2020. Właśnie dlatego temperatura sporu w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, zajmującej się regułą wydatkową dla samorządów, jest tak wysoka. Niezależnie od tego, jak skończą się negocjacje strony samorządowej z Ministerstwem Finansów, korzystanie z narzędzi PPP oraz pokrewnych będzie i tak konieczne (pytanie, czy i kiedy sensowne, to temat na oddzielna analizę). Niezależnie od tego, co wyliczył PwC, miasta nie osiągną założonego poziomu inwestycji. I całe szczęście.
Wojciech Przybylski, ekspert Klubu Jagiellońskiego
P.S. Łyżka miodu po beczce dziegciu: Wielkim plusem raportu jest jego kompaktowość i atrakcyjna grafika. Raport można przeczytać w godzinę, a przejrzeć w 15 minut. Administracja publiczna, produkująca tony opasłych opracowań, które jest w stanie przeczytać kilkanaście osób w Polsce, powinna nauczyć się od PwC umiejętności skutecznej komunikacji.
Komentarze